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深化司法改革 为公共利益而诉
来源: 人民日报    编辑: 郑红艳 2019-03-01 10:03:17 星期五     字体设置:

  山东检察机关3年多提起公益诉讼345件,办理诉前程序案件3275件

  为公共利益而诉(人民眼·深化司法改革)

  人民日报记者 潘俊强 卞民德

  时隔一年多,那封“特殊”的?#34892;?#20449;,王同立依然留存。

  王同立是山东省日照市岚山区检察院副检察长。?#34892;?#20449;来自曾是被告的日照市环保局岚山分局。因治污不力,岚山分局被提起公益诉讼,并被判决依法限期履职。

  “行政机关当被告,心理上大都有些抵触,咋还会?#34892;唬俊?#25509;到信,王同立一肚子疑虑。

  此前,岚山分局也出了力,但治污牵涉多个部门,孤掌难鸣。法院判决后,检察院协调各部门联动,依法关停排污企业。

  “岚山分局虽丢了面子,却解了难题。”这下,王同立反倒有点“小骄傲”。

  党的十八届四中全会提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年,最高人民检察院在山东等地开展公益诉讼试点工作。两年后,检察机关提起公益诉讼制?#26085;?#24335;建立。最高人民检察院制定下发的《2018—2022年检察改革工作规划?#32602;?#26126;确提出将实?#20013;?#20107;检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察并举。

  3年多来,山东省检察机关提起公益诉讼345件,办理诉前程序案件3275件,督促复垦耕地2810亩,收回国有资产?#26696;?#31867;专项资金超过1.09亿元,加强了对环境资源、食品安全等领域公共利益的司法保护。

  这项依法治国的新实践,道路正越走越宽广。

  试点探索

  如何调查取证,怎么认定履职是否到位,到什么程度可以起诉……王燕和同事面对的,是一道道难题和各种阻力

  “要解决的问题很多,远不到松口气的时候。”做公益诉讼3年多,山东省人民检察院民事行政检察二处检察官王燕?#39057;?#19978;是专家,但心理压力依然如初。

  日常工作之外,王燕常到基层检察院授课,分享自己做公益诉讼的心得。课件中每一点经验背后,都凝结着一个个案件的艰难探索和无数次的论证研讨。

  德州市庆云县环保局不依法履行职责案,是山东检察机关打响的公益诉讼“第一枪?#20445;?#20063;是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后,全国首例行政公益诉讼案件,被评为2015年度检察机关十大法律监督案例之一。

  案件办理的过程,曲折而艰难。

  由于庆顺化学科技有限公司(以下简称庆顺公司)违法排污,当地群众反复投诉。这家企业,?#30331;?#20113;县招商引资而来,规模不小,但因污?#23616;卫?#35774;施建设不到位、生产工艺落后等问题,一直未通过环保验收。庆云县环保局虽多次作出行政处罚,但污染问题“涛声依旧”。

  2015年1月和5月,庆云县检察?#21512;?#21518;两次发出检察建议,督促庆云县环保局依法正确履职,加大对庆顺公司的监管力度。庆云县环保局虽有回复,但污染仍在继续,群众还在举报,事情一度陷入僵局。

  很快,转机出现。2015年7月,十二届全国人大常委会审议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。山东省人民检察院作为试点单位之一,先期在6地市、68个基层院开展试点工作。庆云县检察院便是其中之一。

  提起公益诉讼,由此成为新的选项。

  真正操作起来,困?#38414;?#37325;。“怎么认定是否履职到位,到什么程度才能起诉,诉讼请求怎么确定,这些问题过去都没碰到过。”摆在王燕和同事们面前的,只有一份试点方案。

  此外,提起公益诉讼,来自当地政府的阻力不小。“有认识不到位的因素,也有传统观念的束?#20426;!?#23665;东省人民检察院民事行政检察二处处长周锦燕说,案件事实、法律适用都没有问题,到底诉还是不诉?

  屡经权衡,层层上报,这起案件最终进入诉讼程序。

  2015年12月,经最高人民检察院批准,庆云县检察院作为公益诉讼人,向庆云县人民法院提起公益诉讼,请求判令庆云县环保局依法履行监管职责,并确认其直接收取庆顺公司罚款的行政行为及批?#35760;?#39034;公司试生产、试生产延期的行政行为违法。诉讼期间,庆云县环保局纠正了部?#27835;?#27861;行政行为。2016年4月,庆云县检察院将诉讼请求变更为确认庆云县环保局批?#35760;?#39034;公司试生产、试生产延期的行政行为违法,并获得法院支持。最终,庆顺公司关闭停产,污染问题彻底解决。

  开了一个好?#32602;?#24182;不意味着以后的路就是坦途,问题一个接一个蹦出来。

  起初,各地进?#20849;?#22343;衡,仅有两成左右的基层院办理了公益诉讼案件,且办案阻力较大。但是,如果缺乏足够数量的样本,就无法为制度完善提供参照。为此,山东省人民检察院强化个案跟进指导和实地督导,加强与当地党委和政府的沟通协调……同时,国家层面也出台了一系列支持检察机关提起公益诉讼的举措。到2017年6月,山东参与试点的68个基层院全部填补公益诉讼空白。

  “检察机关的公益诉讼试点,探索了一条公益司法保护之路,尤其是行政公益诉讼,弥补了法律空白,有利于督促行政机关自我?#26469;懟?#20381;法履职,?#28304;?#36827;依法行政、法治政府建设,意义深远。”山东省人民检察院副检察长王效彤说。

  2017年7月1日,新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行,检察机关开展公益诉讼工作全面推开。

  “有了法律的支撑,检察机关开展公益诉讼的路径,也就变得清晰起来。”山东大学法学院副教授刘加良说。

  现实考量

  做好做大公益诉讼,不能只重数量,更要重质量?#25176;?#26524;。一起案件是否提起诉讼,要考虑哪种方式既有助于解决问题,又不浪费司法资源

  3年多来,提起公益诉讼345件,办理诉前程序案件3275件。

  单看数?#37073;?#22810;少有些令人费解:为何检察机关“偏爱”办理诉前程序案件,提起诉讼的案件相对较少?

  “做好做大公益诉讼,不能只注重数量,更要注重质量?#25176;?#26524;。一起案件最终是否提起诉讼,要考虑哪种方式既有助于解决问题,又不浪费司法资源。”山东省人民检察院检察长陈勇说,这考验着检察官的政治智慧、法律智慧、检察智慧。

  滨州经济?#38469;?#24320;发区检察院的检察官,就曾面临这样的选择。辖区内上海世家小区生活污水未经任何处理,直?#20248;?#25918;至秦皇河,?#29616;?#24433;响周边环境及居民生活。经环保部门监测,化学需氧量超标3.3倍,氨氮量超标8.51倍。

  民行科科长牟冲带队调查,费尽周折找到责任主体——区公用事业局。按照程序,滨州经济?#38469;?#24320;发区检察院发出检察建议,督促其依法履行监管职责,?#20048;?#23567;区生活污水直排。

  “2018年2月,区公用事业局书面回复,称已经采取措施封堵排污口,并对造成排污问题的小区管网进行了排查。”但到现场实地查看后,牟冲发?#27835;?#26579;问题并未彻底解决,“区公用事业局反馈,整治工作涉及多个职能部门,不是一家能办得了的。”

  事情到了这一步,提起公益诉讼势在必行。但是,一旦进入诉讼程序,耗时较长不说,即便判决了也未必能顺利执行。

  最终,检察官们尝试召开“行政公益诉讼诉前会议?#20445;?#25226;相关单位?#35760;?#26469;,再邀请市人大代表、特约检察?#20445;?#20849;同商讨办法。

  “开发区管委会牵?#32602;?#21484;集相关部门到检察院商议,最终确定由区公用事业局牵?#32602;?#25237;入90余万元对秦皇河沿线雨污水管网实施彻底改造。”时任滨州经济?#38469;?#24320;发区检察院检察长的扈炳刚说,公益诉讼是为了解决问题,不应为了诉讼而诉讼。

  这是山东检察机关开展诉前会议试点的首次成功实践。循着这一思路,山东各级检察机关将办理诉前程序案件作为督促行政机关自我?#26469;懟?#20445;护公共利益的常态化手段。在此基础上,山东省人民检察院出台了《行政公益诉讼诉前会议实施办法?#32602;?#20351;这一制度得以规?#23545;?#34892;。

  “在诉前程序阶段,我们创新实施‘三公开机制’,即公开宣告检察建议、公开?#32487;副?#24314;议单位、公开听证诉前案件。”王同立表示,这有点像是检察机关给自己“加戏?#20445;?#20294;这样的‘戏码’该加,既是普法宣传,又能督促相关单位履职整改,还能监督检察院办好案子。”

  不过,诉前程序案件办理过后,相关部门和单位的整改是否达标,该如?#38395;?#23450;?又由谁来判定?

  岚山区检察院的办法,是公开听证。在一起因海产品初加工引发污染的案件中,涉案单位先后实施两轮整治。7名来自环保、司法等领域的监督?#20445;?#23545;整治效果进行评判,有5人认为达到整改效果建议不提起诉讼,有两人认为整改还须加强但也建议不提起诉讼。最终,结合检察官现场调查的情况,岚山区检察院作出终结审查的决定。这次公开听证,岚山区检察院还通过直播的方式向社会公开。

  “诉前程序在节约司法资源、促进社会?#25176;?#26041;面发挥着不可替代的作用。”王燕坦言,坚持诉前程序与提起诉讼并重,也是出于促进公益诉讼良性发展的现实考?#20426;?/p>

  而在陈勇看来,检察机关对诉前程序的重视,也展示了公益诉讼的另一重意义,即检察机关的监督?#23616;?#19978;是督促行政机关自我?#26469;懟?#31215;极履职,是以法治思维和法治方式维护公共利益,不存在你赢我输、你高?#19994;?#30340;问题。

  苦练内功

  ?#28304;?#20570;了公益诉讼,加班加点就成了于海的家常便饭。这位曾经?#36824;?#28921;调的“厨师?#20445;?#29616;在案件从头到尾?#23478;?#31649;,要干?#23433;?#36141;、厨师、店小二”的活

  2018年初,济宁市人民检察院组建行政检察及公益诉讼办案组。原本在公诉一处任副处长的于海,被调整为该办案组组长。从那时起,加班加点就成了于海的家常便饭。

  “要学的太多,要干的太多。”搁在过去,于海面对的是公安机关侦查完毕移交的案件,主要是研究案情、审查证据,为庭审做准备,“就像个‘厨师’,有人把菜买好,我只负责烹调,专心研究案件如?#25991;?#36194;。”

  如今做公益诉讼,工作量翻了好?#21103;丁?#20110;海这位曾经?#36824;?#28921;调的“厨师?#20445;?#29616;在一个人要干?#23433;?#36141;、厨师、店小二”三个人的活。从线索发现到调查取证,再到庭审应对,一起案件从头到尾,于海?#23478;?#31649;。办案过程中,还要协调各方关系,着实?#30740;?#36153;力。

  从过去强调“一专?#20445;?#21040;现在侧重“多能?#20445;?#19981;少转向公益诉讼领域的检察官坦言:“?#36127;?#22825;天都有?#29616;?#30340;本领?#21482;擰!?/p>

  比如调查取证,有的检察官?#36127;?#27809;出过现场,更不具备生态环境、资源保护等领域的专?#25269;?#35782;;比如出庭应对,有的检察官长期做幕后工作,没有出庭经验。开展公益诉讼之初,相当一部分基层院办?#29976;?#37327;上不去,甚至长期没有提起一起诉讼案件。

  对这些问题,山东省人民检察院民事行政检察二处副处长刘艳并不意外。当前检察机关开展公益诉讼,多交由民事、行政处?#39029;?#25285;,从事公益诉讼的检察官往往身兼数职,“尤其是在基层?#28023;?#19968;般就是三四个人,有的只有一两个人,平时还得做民事监督案件,很难腾出足够的精力做公益诉讼,离专业化的要求还有不小差距。”

  改变,从加强规范化建设和?#28216;?#33258;身建设开始。

  山东省人民检察院出台《检察建议工作实施细则?#32602;?#21046;作20个检察建议文书模板,督促各地各级检察机关全程跟踪、督促落实,把检察建议做成?#25307;浴?#20570;到?#25307;浴?#30465;市县一体化办案,从线索摸排、调查取证、检察建议到后期的诉讼、出庭,联动发力。

  针对人力不足问题,山东省人民检察院建立起全省公益诉讼案件办理人才库,培养储备了一批具有理论和实践经验的公益诉讼人才骨干,并借助“外脑”建立民事行政检察监督案件咨询论证专家库。山东各级检察机关还陆续成立公益诉讼办案组,从人、财、物等各方面予以保障。

  去年,山东开展海洋生态环境保护领域公益诉讼专项活动。招远市检察院发?#37073;?#22312;中央环保督察组交办的整改案件中,招远市?#20658;?#28180;业有限公司非法?#21152;?.739公顷海域填海建设小码?#32602;?#26102;间长达6年,但招远市海洋与渔业局?#27425;?#33021;依法履行监管职责。2018年8月,这起行政公益诉讼案件在招远市人民法院公开审理。

  听完判决,招远市检察院民行科科长王绍莉长舒一口气,“前后花?#24605;?#20010;月时间,我们取证,烟台市检察院核查,省检察院指导,共同想办法出主意,最终法院支持了我们的全部诉讼请求。”

  借力发力

  检察机关提起公益诉讼日益常态化,社会?#29616;?#24230;也越来越高,但困难依然不少。?#23433;?#33021;靠检察机关单打独?#32602;?#38656;要各方力量良性互动、协同作战”

  当了多年的检察官,刘新华头一次感觉“后怕?#20445;?#34987;黑恶势力威胁,被身份不明的人围堵,每次脱身都得费不少劲。”

  那是一次办理公益诉讼案件的经历。岚山区一家钢渣厂从钢厂运回废弃钢渣,然后炼洗出铁砂再卖给钢厂,炼洗环节要使用一种强碱,会产生大量废水。

  “这些废水毒?#38498;?#22823;,流到水库中,就会造成鱼类死亡;流到农田里,就会让庄稼枯萎。”发现线索后,岚山区检察院指派刘新华和同事前去调查取证,没想到过程会如?#21496;?#38505;。如今再聊起来,刘新华有点轻描淡写。不过,他还是期盼“一些危?#25307;?#22823;、专业性强的案件,能得到公安、环保等部门的协助”。

  针对调查取证方面的短板,山东各级检察机关也在尝试突破。东营市人民检察院设立检察官和法警联席会议,初步建立起重大公益诉讼案件“检察官+法警”调查取证新模式;济南、青岛等40多个市、县检察院自主研发公益诉讼、行政执法检察监督信息?#25945;ǎ?#37197;备无人机等专业设备,提高取证质量和办案效?#30465;?/p>

  “一方面,检察机关需要‘强身健体’,提高自身能力水平;另一方面,不能靠检察机关单打独?#32602;?#32780;是需要各方力量良性互动、协同作战。”在陈勇看来,检察机关提起公益诉讼日益常态化,亟须建立健全配套机制。

  去年,山东省委政法委、省高?#24230;?#27665;法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅联合出台了《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见?#32602;?#23601;公益诉讼案件的立案、管辖等予以细化。山东各级检察机关通过会签文件、座谈交流等方式,加强与环保、国土、公安等部门的协作配合、信息共享和?#38469;?#21672;询。越来越多地方的党委和政府,出台支持检察机关开展公益诉讼工作的意见。

  起初,这样的事常见:检察机关提起公益诉讼,有行政部门负责?#21496;?#24471;丢面子,不理解、不支持、不配合。于海指导的一起案件,就遇到了当地领导的“特殊关照?#20445;?#36153;了不少周折。

  “现在打招呼、?#30331;?#30340;明显少了,很多行政部门的负责人对公益诉讼有了新认识。”于海一直期盼的信息共享机制,也已建立起来,“环保部门的行政执法信息与我们连通,哪里有污染事件,环保部门有没有及时履职,我们都能第一时间看到。”

  督促复垦耕地2810亩,清除危险废物超过1.55万?#37073;?#25910;回国有资产?#26696;?#31867;专项资金超过1.09亿元,收回被?#26041;?#30340;国有土地出?#23186;?.7亿元……一串串数?#37073;?#21360;证着检察机关提起公益诉讼制度的力?#20426;?/p>

  不过,检察机关提起公益诉讼制度虽已正式确立近两年,但在制度和实践层面仍有诸多瓶颈。比如行政行为往往专业?#36234;?#24378;,行政法律法规繁杂,检察机关举证面临诸多困难;比如谁来监督涉案单位和部门执行判决;比如检察机关提起公益诉讼的边界在哪里……

  长期关注公益诉讼的刘加良认为,检察机关提起公益诉讼制度的理念、顶层设计、操作规程,仍有较大的完善空间。?#20843;?#26159;整个公益诉讼制度的重要支柱,也有助于更多的社会力量参与公益诉讼,共同维护涉及每位公民的公共利益。随着依法治国的全面推进,检察机关提起公益诉讼制度的未来走向,很值得期待。”

 

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